國(guó)家監(jiān)察 地方監(jiān)管 企業(yè)負(fù)責(zé)
構(gòu)建中國(guó)特色煤礦安全法治框架
——《煤礦安全生產(chǎn)條例》解讀
煤礦安全治理是國(guó)家治理的重要場(chǎng)域，關(guān)乎公共安全與社會(huì)大局穩(wěn)定。治國(guó)須有重器，善治須用良法。國(guó)務(wù)院于2024年1月24日通過(guò)的《煤礦安全生產(chǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），為健全中國(guó)特色煤礦安全法律制度體系夯基壘石、立柱架梁，掀開了礦山安全法治建設(shè)的新的篇章。
《條例》在總則中明確規(guī)定，“按照國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)，強(qiáng)化和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任。”“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”，從主體、組織、行為三個(gè)維度建構(gòu)煤礦安全依法治理的框架，從制度上明晰了國(guó)家、地方、企業(yè)各方責(zé)任邊界，既是對(duì)我國(guó)煤礦安全歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)凝練和創(chuàng)新發(fā)展，也是新時(shí)代我國(guó)煤礦安全治理法治化的基本表征，奠定了煤礦安全依法治理的基本格局。
一、我國(guó)煤礦安全治理的發(fā)展歷程
我國(guó)自1999年建立了垂直管理的煤礦安全監(jiān)察體制，逐步形成了國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)這一獨(dú)具特色的煤礦安全體制機(jī)制，并為全國(guó)煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)的持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用，煤礦事故死亡人數(shù)由2000年的5700多人下降到2022年的245人。回顧我國(guó)煤礦安全治理工作的實(shí)踐，可以歸納為三個(gè)階段：
（一）初步探索階段
我國(guó)煤礦安全體制是在新中國(guó)成立后逐步形成并發(fā)展起來(lái)的。黨的十一屆三中全會(huì)之后，伴隨著煤炭工業(yè)第二次大調(diào)整，在“安全第一”方針的指引下，煤礦安全生產(chǎn)工作格局由“行業(yè)管理、工會(huì)監(jiān)督、勞動(dòng)部門檢查”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌髽I(yè)管理、國(guó)家監(jiān)察、工會(huì)監(jiān)督”。從監(jiān)察體制設(shè)計(jì)看，與現(xiàn)行國(guó)家監(jiān)察有很大差異，也與國(guó)外做法亦不相同。美國(guó)、波蘭、南非等主要產(chǎn)煤國(guó)，安全生產(chǎn)均實(shí)行垂直管理模式。如美國(guó)聯(lián)邦礦山安全與健康監(jiān)察局（MSHA）在全國(guó)產(chǎn)煤區(qū)設(shè)立12個(gè)地區(qū)監(jiān)察局及45個(gè)現(xiàn)場(chǎng)辦事處，負(fù)責(zé)對(duì)27個(gè)州大約2100座煤礦執(zhí)行1977年《聯(lián)邦礦山職業(yè)安全與健康法》的情況進(jìn)行監(jiān)察。20世紀(jì)90年代末，國(guó)家從煤礦安全工作實(shí)際出發(fā)，借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，開始對(duì)煤礦安全監(jiān)察體制進(jìn)行改革。1999年12月30日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實(shí)施方案》，設(shè)立國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，由此形成了獨(dú)立垂直、分級(jí)監(jiān)察的煤礦安全監(jiān)察體制。2000年11月1日，國(guó)務(wù)院頒布《煤礦安全監(jiān)察條例》，依法確立起煤礦安全監(jiān)察體制。
（二）逐步確立階段
1999年，國(guó)務(wù)院決定煤礦安全監(jiān)察體制實(shí)行垂直管理，這對(duì)加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作，促進(jìn)我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)起到了重要作用。但是，在實(shí)際運(yùn)行中，煤礦安全監(jiān)察、監(jiān)管的部分職責(zé)尚需進(jìn)一步明確，協(xié)調(diào)機(jī)制和自身體系建設(shè)有待完善。2004年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》，明確了煤礦安全監(jiān)察與監(jiān)管的職責(zé)分工，以及相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全生產(chǎn)工作格局逐步清晰。2005年，國(guó)務(wù)院?jiǎn)卧O(shè)副部級(jí)的國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，明確其按照“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的原則，依法行使國(guó)家煤礦安全監(jiān)察職權(quán)。國(guó)務(wù)院隨后下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》重申加強(qiáng)“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全工作體系建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制。
（三）改革發(fā)展階段
黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)煤礦安全高度重視。圍繞解決煤礦安全管理中的突出問(wèn)題，進(jìn)一步遏制重特大事故，2013年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》，統(tǒng)籌提出推進(jìn)煤礦安全治本攻堅(jiān)的20條措施。2016年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》就優(yōu)化安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)布局進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并對(duì)國(guó)家監(jiān)察與地方監(jiān)管職權(quán)劃分進(jìn)行了重新調(diào)整，明確“將國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的安全生產(chǎn)行政許可事項(xiàng)移交給地方政府承擔(dān)”，由是拉開了礦山安全監(jiān)察體制改革的序幕。圍繞建立大安全大應(yīng)急框架，依托煤礦安全監(jiān)察體制、整合非煤礦山安全監(jiān)管職能，2020年成立國(guó)家礦山安全監(jiān)察局，“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的安全監(jiān)管監(jiān)察體制全面拓展至礦山各領(lǐng)域，掀開了礦山安全治理新的歷史篇章。《條例》的通過(guò)，既是對(duì)近年來(lái)改革探索的強(qiáng)有力的法治回應(yīng)，更是煤礦安全治理理念和精神的法治沉淀。
二、我國(guó)煤礦安全法治框架的理論闡釋
現(xiàn)代社會(huì)治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要突出問(wèn)題導(dǎo)向，解決微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)隱患，又要堅(jiān)持整體謀劃，重視宏觀層面的治理框架適配性。所謂“框架”，原意是由梁或屋架和柱聯(lián)結(jié)而成的結(jié)構(gòu)，通常引申為組成事物的關(guān)鍵要素按照一定的規(guī)則構(gòu)成的邏輯結(jié)構(gòu)，是清晰地表明事物是什么并產(chǎn)生某種意義的范疇。從主體、組織、行為的維度看，“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”是一個(gè)邏輯嚴(yán)密、穩(wěn)固可靠的三角結(jié)構(gòu)（如圖所示），內(nèi)涵了多元主體參與、完善治理組織、規(guī)范治理行為等治理要素，符合煤礦安全治理運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理，是支撐煤礦安全法治化的“四梁八柱”。
（一）從主體的維度看
煤礦安全治理是一種多責(zé)任主體協(xié)同參與的治理。我國(guó)煤礦安全的全生命周期鏈條長(zhǎng)，從資源勘探、項(xiàng)目建設(shè)、生產(chǎn)開發(fā)、綜合利用到關(guān)閉退出，涉及不同領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，需要多主體共同參與、協(xié)同配合，尤其是建立并落實(shí)各個(gè)層級(jí)的安全治理責(zé)任。實(shí)踐證明，在煤礦安全責(zé)任體系中，最重要的是“三個(gè)責(zé)任”：黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門的監(jiān)管責(zé)任以及企業(yè)的主體責(zé)任。《條例》亦主要圍繞“強(qiáng)化和落實(shí)煤礦企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任”設(shè)計(jì)法律制度，這與《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》）的立法理念是一脈相承的。煤礦安全監(jiān)察雖定位為國(guó)家監(jiān)察，但其與地方監(jiān)管的差異主要體現(xiàn)在工作分工不同，二者治理的目標(biāo)是一致的，力量上是協(xié)同的，推進(jìn)煤礦安全治理需要發(fā)揮國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管兩方面的積極性。
（二）從組織的維度看
煤礦安全治理是一種以雙重行政監(jiān)管為主要特征的組織架構(gòu)。多年的煤礦安全實(shí)踐表明，煤礦企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)的好壞與政府安全監(jiān)管力度呈正相關(guān)的規(guī)律特征，通過(guò)國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管“雙管齊下”，構(gòu)成壓力型的強(qiáng)監(jiān)管模式，是轉(zhuǎn)型期我國(guó)成功遏制煤礦事故高發(fā)的一大“法寶”。不可否認(rèn)，地方監(jiān)管權(quán)在運(yùn)行中容易成為利益集團(tuán)俘獲的對(duì)象，釀成81名礦工死亡的2001年廣西南丹“7·17”特大透水瞞報(bào)事故，隱藏著大量的腐敗交易、玩忽職守等行為。權(quán)力尋租、政商勾結(jié)背后，是個(gè)別地方對(duì)中央決策部署的陽(yáng)奉陰違。基于權(quán)力對(duì)權(quán)力控制的邏輯，國(guó)家監(jiān)察逐步從地方監(jiān)管序列中獨(dú)立，成為單獨(dú)一級(jí)，并對(duì)后者發(fā)揮支持、指導(dǎo)與監(jiān)督的作用。煤礦安全國(guó)家監(jiān)察與地方政府這種既有協(xié)同配合，又存在監(jiān)督制約的關(guān)系，需要通過(guò)法律手段予以固化，這也是《條例》在設(shè)立煤礦安全治理框架時(shí)予以重點(diǎn)規(guī)范的內(nèi)容。
（三）從行為的維度看
煤礦安全治理是公域之治與私域之治的結(jié)合。煤礦安全治理包括政府的公域之治與企業(yè)的私域之治兩個(gè)層面，是公私交融的治理領(lǐng)域。從全能政府向有限政府邁進(jìn)的時(shí)代，需要打通政府行政監(jiān)管與企業(yè)自我管理的隔閡，通過(guò)公私合作治理，推進(jìn)治理體系和能力現(xiàn)代化。這也是我國(guó)煤礦安全治理模式的必然選擇。企業(yè)負(fù)責(zé)，說(shuō)到底就是企業(yè)自我管理，安全生產(chǎn)由企業(yè)勞動(dòng)用工引發(fā)，本屬于意思自治的領(lǐng)域，但由于作為勞動(dòng)關(guān)系一方的勞動(dòng)者處于天然的弱勢(shì)地位，需要國(guó)家采取特殊政策予以傾斜保護(hù)，這也是國(guó)際上礦山安全立法的共同規(guī)律。企業(yè)自我管理，前提是首先要執(zhí)行好國(guó)家制定的強(qiáng)制性法律和標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)尊法、守法程度是煤礦安全狀況的晴雨表，構(gòu)成煤礦安全法治化的基礎(chǔ)。國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管的角色均由政府及行政機(jī)關(guān)扮演，是典型的公域之治。后者通過(guò)制定行為規(guī)則，開展行政執(zhí)法，對(duì)企業(yè)私的活動(dòng)進(jìn)行行政干預(yù)，對(duì)煤礦安全法治秩序的生成起引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。鑒于此，《條例》所以在制度層面明確煤礦企業(yè)自我安全管理以及政府積極干預(yù)的責(zé)任，旨在對(duì)煤礦安全公私之治進(jìn)行系統(tǒng)性整合，為煤礦安全治理法治化框架的確立提供了正當(dāng)性依據(jù)。
三、我國(guó)煤礦安全法治框架的邏輯內(nèi)涵
“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”，搭建起煤礦領(lǐng)域大安全大應(yīng)急的框架，既是應(yīng)急管理組織理論的重大創(chuàng)新，也是法治化建設(shè)的最新成果。三者在煤礦安全治理中扮演不同角色，相互聯(lián)系、相互作用，共同構(gòu)成了煤礦安全治理不可分割的重要組成部分。
（一）作為獨(dú)立監(jiān)督的國(guó)家監(jiān)察
國(guó)家監(jiān)察，顧名思義，就是以國(guó)家名義實(shí)行監(jiān)察或代表國(guó)家進(jìn)行監(jiān)察。煤礦安全國(guó)家監(jiān)察，是指國(guó)家礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其設(shè)在地方的礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以國(guó)家名義并運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，對(duì)地方政府履行屬地安全監(jiān)管職責(zé)和執(zhí)行安全生產(chǎn)法規(guī)、政策的情況，依法進(jìn)行監(jiān)督檢查等工作的統(tǒng)稱（第七條）。國(guó)家監(jiān)察的核心在于一個(gè)“察”字。《說(shuō)文解字》有云：“察，復(fù)審也”。可見，“察”字內(nèi)涵了獨(dú)立監(jiān)督之義。國(guó)家監(jiān)察最主要的特征是實(shí)行垂直管理，不隸屬于某一地方，直接向中央政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。由于人、財(cái)、物直接歸中央管理，層級(jí)優(yōu)勢(shì)保障了礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的活動(dòng)不受地方干擾，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以客觀公正處置，有助于堵塞地方監(jiān)管失靈后造成的漏洞。這正是國(guó)家設(shè)立礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)特價(jià)值所在。與監(jiān)察機(jī)關(guān)依照監(jiān)察法和有關(guān)法律對(duì)公職人員的監(jiān)察不同，《條例》規(guī)定的“國(guó)家監(jiān)察”定位于監(jiān)督檢查地方政府的煤礦安全監(jiān)管工作，就是通常所謂的“督政”，無(wú)論在監(jiān)察的對(duì)象、權(quán)限，還是工作方式、具體程序上，二者都有本質(zhì)的區(qū)別。
（二）作為屬地管理的地方監(jiān)管
地方監(jiān)管，說(shuō)到底是“屬地管理”，就是根據(jù)產(chǎn)煤地域確定具體監(jiān)管主體，從守土有責(zé)的角度確保治理有效。作為行政管理的重要手段，“屬地管理”在明確責(zé)任、推動(dòng)工作落實(shí)方面發(fā)揮著積極作用。作為國(guó)家治理的重要組成部分，煤礦安全“地方監(jiān)管”顯然屬于多主體治理的范疇。基于“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”的邏輯，“地方監(jiān)管”中的“地方”不僅統(tǒng)攝地方黨委和政府，而且包括地方政府的相關(guān)部門。從職責(zé)分工看，地方黨委、政府圍繞貫徹落實(shí)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》，主要發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)的作用，重點(diǎn)是協(xié)調(diào)解決煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的重大問(wèn)題；地方政府煤礦安全監(jiān)管部門和煤炭行業(yè)管理部門，則按照“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”以及“管行業(yè)必須管安全”的原則，分別履行直接監(jiān)管職責(zé)及行業(yè)管理職責(zé)。涉及地方監(jiān)管的這類關(guān)鍵問(wèn)題，《條例》總則中有清晰的定位和回應(yīng)（第三條、第五條和第六條）。
（三）作為自我管理的企業(yè)負(fù)責(zé)
企業(yè)負(fù)責(zé)，概而言之，就是煤礦企業(yè)對(duì)本單位安全生產(chǎn)工作負(fù)總責(zé)，承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。其理論依據(jù)在于，煤礦企業(yè)各類生產(chǎn)活動(dòng)具有負(fù)外部性，在煤礦安全治理體系中，煤礦企業(yè)既是“麻煩”制造者，又是風(fēng)險(xiǎn)化解者。基于風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配理論，誰(shuí)制造風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)當(dāng)然應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。鑒于此，企業(yè)負(fù)責(zé)主要是由煤礦企業(yè)認(rèn)真貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)、規(guī)章，安全生產(chǎn)的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，建立健全各層級(jí)、各部門、各崗位的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制以及相關(guān)規(guī)章制度，履行對(duì)煤礦從業(yè)人員的安全保護(hù)義務(wù)（第四條）。企業(yè)負(fù)責(zé)，不應(yīng)狹義地理解為只能企業(yè)自己干，按照《安全生產(chǎn)法》及《條例》的相關(guān)規(guī)定，煤礦企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行安全設(shè)施設(shè)計(jì)，煤礦企業(yè)還可以委托安全評(píng)價(jià)檢驗(yàn)檢測(cè)等機(jī)構(gòu)提供安全生產(chǎn)技術(shù)、管理服務(wù)，但保證安全生產(chǎn)的責(zé)任仍由本單位負(fù)責(zé)。
四、我國(guó)煤礦安全法治框架的基本要義
法律是一門經(jīng)驗(yàn)藝術(shù)，其生命力在于實(shí)踐。《條例》盡管在不少地方作出制度創(chuàng)新，但其主干部分，則來(lái)源于2000年《煤礦安全監(jiān)察條例》和2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容。這樣做既保持了法律制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了一部行政法規(guī)對(duì)國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管和企業(yè)負(fù)責(zé)進(jìn)行全面調(diào)整，避免了先前立法各管一段，彼此之間互不銜接等弊端。
（一）《條例》對(duì)煤礦安全依法治理框架的確認(rèn)
《條例》分總則、煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任、煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、煤礦安全監(jiān)察、法律責(zé)任和附則，共6章76條。從篇章結(jié)構(gòu)的安排不難看出，《條例》圍繞“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”謀篇布局，在體現(xiàn)三者內(nèi)在差異性的同時(shí)，更注重從體系性上將其納入煤礦安全治理的整體性格局，避免煤礦安全制度規(guī)范的碎片化。總則最能體現(xiàn)一部法律的主題思想和價(jià)值取向，并對(duì)各章節(jié)規(guī)定具有統(tǒng)轄作用，也是打開法律之門的總鑰匙。一方面，《條例》總則明確規(guī)定“按照國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)，強(qiáng)化和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任”（第三條第三款），緊隨其后分別對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)（第四條）、地方監(jiān)管（第五條、第六條）、國(guó)家監(jiān)察（第七條）作出規(guī)定；另一方面，在總則的指引下，《條例》在第二章至第四章，分別對(duì)煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任、煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、煤礦安全監(jiān)察進(jìn)行具體規(guī)定。
之所以按照這樣的順序安排，是因?yàn)楸Ｕ厦旱V安全的責(zé)任主體是煤礦企業(yè)，無(wú)論是地方監(jiān)管，還是國(guó)家監(jiān)察，其目的都是監(jiān)督煤礦企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任，考慮到國(guó)家監(jiān)察同時(shí)肩負(fù)著對(duì)地方煤礦安全監(jiān)管工作的檢查指導(dǎo)職責(zé)，將其置于地方監(jiān)管之后。這樣的規(guī)定，既體現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)察制度設(shè)計(jì)的初衷，也與安全生產(chǎn)的規(guī)律特點(diǎn)相符。總體而言，《條例》確立的“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”法治化框架，雖然隱含著中央與地方、政府與企業(yè)復(fù)雜互動(dòng)的關(guān)系，但基于安全責(zé)任分配的邏輯，其內(nèi)容可以概括為“一體兩翼”。
（二）煤礦安全依法治理的“一體”：企業(yè)負(fù)責(zé)
建立并落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任是安全生產(chǎn)工作永恒的主題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，所有企業(yè)都必須認(rèn)真履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，做到安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、基礎(chǔ)管理到位、應(yīng)急救援到位，確保安全生產(chǎn)。圍繞壓實(shí)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，《條例》重點(diǎn)從四個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定：
一是明確煤礦企業(yè)實(shí)行全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。責(zé)任制是安全生產(chǎn)的靈魂。圍繞建立并落實(shí)全員安全責(zé)任制，《條例》依法明確了煤礦企業(yè)主要負(fù)責(zé)人（包括實(shí)際控制人）、安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員、從業(yè)人員的不同職責(zé)（第十八條至第二十條），并在《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高了要求，比如將安全管理機(jī)構(gòu)和安全管理人員的職責(zé)增加了八項(xiàng)（第十九條），同時(shí)要求煤礦企業(yè)要配備“五職礦長(zhǎng)”（礦長(zhǎng)、總工程師、生產(chǎn)副礦長(zhǎng)、安全副礦長(zhǎng)、機(jī)電副礦長(zhǎng)），高瓦斯、沖擊地壓、水文地質(zhì)類型復(fù)雜等類型的煤礦還應(yīng)當(dāng)配備專職副總工程師（第二十二條）。
二是明確重大安全風(fēng)險(xiǎn)管控和重大事故隱患整治并舉。毋庸置疑，我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)正在從控制事故向防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)型。為此，《條例》明確要求，煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防制度，開展安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。重大事故隱患排查治理情況要向地方政府煤礦安全監(jiān)管部門和所在地礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)“雙報(bào)告”（第三十五條）；同時(shí)，結(jié)合近年來(lái)煤礦安全實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確了屬于重大事故隱患的17種具體的情形，要求存在重大事故隱患的煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即停止受影響區(qū)域生產(chǎn)或者建設(shè)，并及時(shí)消除事故隱患（第三十六條）。
三是明確重大災(zāi)害超前治理的措施和手段。俗話說(shuō)，災(zāi)害不治，礦無(wú)寧日。鑒于此，《條例》堅(jiān)持將重大災(zāi)害超前治理作為推進(jìn)安全預(yù)防控制體系建設(shè)的重要內(nèi)容。一方面，規(guī)定煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照煤礦災(zāi)害程度和類型實(shí)施分級(jí)分類治理（第三十二條），對(duì)存在煤（巖）與瓦斯（二氧化碳）突出、沖擊地壓危險(xiǎn)等六類情形的，煤礦開采還應(yīng)當(dāng)編制專項(xiàng)設(shè)計(jì)（第三十三條）：另一方面，對(duì)于存在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)高的煤礦，比如采深超千米的沖擊地壓和煤與瓦斯突出煤礦，經(jīng)地方人民政府組織的專家論證在現(xiàn)有技術(shù)條件下難以有效防治重大災(zāi)害的，將其列入行政關(guān)閉的范圍（第七十條），從源頭上預(yù)防事故的發(fā)生。
四是明確對(duì)設(shè)備設(shè)施和現(xiàn)場(chǎng)的安全管理要求。《條例》堅(jiān)持“管理、裝備、素質(zhì)、系統(tǒng)”四并重，規(guī)定煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立安全設(shè)備臺(tái)賬和追溯、管理制度（第二十五條），同時(shí)明確煤礦的采煤、掘進(jìn)、機(jī)電、運(yùn)輸、通風(fēng)、排水、排土等主要生產(chǎn)系統(tǒng)和防瓦斯、防煤與瓦斯突出、防沖擊地壓、防火、防治水、防塵等安全設(shè)施管理和技術(shù)要求（第二十六條）；汲取內(nèi)蒙古阿拉善新井煤業(yè)有限公司露天煤礦“2·22”特別重大坍塌事故等教訓(xùn)，區(qū)別井工煤礦和露天煤礦的不同特點(diǎn)，增設(shè)關(guān)鍵系統(tǒng)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)安全管控制度（第二十七條、第二十八條）；針對(duì)煤層石門揭煤、巷道貫通、強(qiáng)制放頂、啟封密閉等危險(xiǎn)作業(yè)可能存在安全隱患，規(guī)定應(yīng)當(dāng)采取專門的安全技術(shù)措施，并安排專門人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)安全管理（第三十四條）。
（三）煤礦安全依法治理的“兩翼”：國(guó)家監(jiān)察+地方監(jiān)管
《條例》第三章和第四章分別規(guī)定了煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、煤礦安全監(jiān)察，即所謂的地方監(jiān)管、國(guó)家監(jiān)察。《條例》之所以從立法上對(duì)國(guó)家監(jiān)察與地方監(jiān)管進(jìn)行二元物理分割，“經(jīng)驗(yàn)法則”固然是其中原因，但其底層邏輯在于，“察”的部分更多地表現(xiàn)為監(jiān)督核查地方官員的履職行為，本質(zhì)上屬于權(quán)力對(duì)權(quán)力的控制。為保證國(guó)家監(jiān)察與地方監(jiān)管二元體系運(yùn)行順暢，職能銜接到位，《條例》從以下三個(gè)維度進(jìn)行了規(guī)定。
其一，明確了煤礦安全監(jiān)管誰(shuí)為主、干什么。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)煤礦安全領(lǐng)域存在國(guó)家監(jiān)察與地方監(jiān)管兩類執(zhí)法主體，但二者定位及其分工在法律、行政法規(guī)層面并未給出答案。這次《條例》在第三章開宗明義規(guī)定，煤礦安全生產(chǎn)實(shí)行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制，強(qiáng)化煤礦安全生產(chǎn)屬地管理（第三十九條），其目的就是依法明確地方政府及有關(guān)部門在煤礦安全監(jiān)管中的主責(zé)地位，層層壓實(shí)地方監(jiān)管責(zé)任。與國(guó)家監(jiān)察側(cè)重于事中、事后監(jiān)督不同，地方監(jiān)管的工作重心在事前、事中兩個(gè)階段：在事前階段要把好安全準(zhǔn)入關(guān)，包括煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查（第四十一條）、煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)和管理（第四十二條）；在事中階段，主要是對(duì)煤礦企業(yè)以及煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行處理（第四十四條至第四十六條）。
其二，厘清了煤礦安全監(jiān)察是什么、怎么干。《條例》的一大亮點(diǎn)，就是在第三章對(duì)國(guó)家監(jiān)察職能定位予以明確，詳細(xì)回答了誰(shuí)來(lái)監(jiān)察、監(jiān)察誰(shuí)、監(jiān)察什么，以及如何開展監(jiān)察等關(guān)鍵問(wèn)題，其核心內(nèi)容可以概括為“督政查企”。所謂“督政”，就是礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府煤礦安全監(jiān)管工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，可以采取聽取匯報(bào)、收集資料、進(jìn)行詢問(wèn)等方式，對(duì)此地方政府應(yīng)當(dāng)予以配合（第五十條至第五十二條）；所謂“查企”，就是礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法對(duì)煤礦企業(yè)貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)、煤礦安全規(guī)程以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)違法行為或者事故隱患作出行政處理決定。需要指出的是，煤礦安全具有特殊性，作業(yè)環(huán)境瞬息萬(wàn)變，基于提高行政效率的目的，《條例》依法賦予礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)處置、行政處罰以及采取行政強(qiáng)制措施等執(zhí)法權(quán)非常必要（第五十八條、第七十三條），以便其發(fā)現(xiàn)問(wèn)題臨機(jī)處斷，對(duì)此不應(yīng)將其簡(jiǎn)單地理解為重復(fù)執(zhí)法。同理，《條例》將重大事故及以下的事故調(diào)查處理組織權(quán)，明確授權(quán)給礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施（第六十條）。這既是煤礦安全事故調(diào)查處理機(jī)制的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，也是國(guó)家監(jiān)察“督政”職能的應(yīng)有之義。
其三，規(guī)定了國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管如何銜接。如上文所述，在煤礦安全治理法治化框架中，國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管二者不是對(duì)立的，國(guó)家監(jiān)察是在與地方監(jiān)管分工合作中實(shí)現(xiàn)對(duì)后者的監(jiān)督，并體現(xiàn)了全過(guò)程、全方位的特點(diǎn)。一是規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)有煤礦安全監(jiān)管職責(zé)的部門依法制定的煤礦安全生產(chǎn)年度監(jiān)督檢查計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)抄送所在地礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)（第四十三條第二款）；二是規(guī)定礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)煤礦企業(yè)存在重大事故隱患，應(yīng)當(dāng)移送縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)有煤礦安全監(jiān)管職責(zé)的部門處理并進(jìn)行掛牌督辦（第五十四條）；三是規(guī)定對(duì)被責(zé)令停產(chǎn)整頓的煤礦企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)前，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)有煤礦安全監(jiān)管職責(zé)的部門驗(yàn)收后，還須經(jīng)所在地礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)審核同意，并報(bào)本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，方可恢復(fù)生產(chǎn)（第四十八條）。
結(jié)語(yǔ) 煤礦安全治理是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要參與治理的主體、行為、責(zé)任、能力等各項(xiàng)要素科學(xué)配置。“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”是煤礦安全多年實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，《條例》以行政法規(guī)的形式予以確認(rèn)和鞏固，契合了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代發(fā)展需求，也是健全我國(guó)煤礦安全法律體系的現(xiàn)實(shí)需要。貫徹實(shí)施好《條例》，既需要國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合，更需要煤礦企業(yè)落實(shí)好安全生產(chǎn)主體責(zé)任尤其是主要負(fù)責(zé)人的第一責(zé)任，形成煤礦安全齊抓共管的治理格局。
作者：應(yīng)急管理部信息研究院法律研究所 代海軍
來(lái)源：《中國(guó)應(yīng)急管理》雜志